El control material de las reformas constitucionales

Diciembre de 2012

“Artículo 2. Toda sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada, ni determinada la separación de poderes, no tiene Constitución.” “Artículo 16. El fin de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.” Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789

¿Es jurídicamente viable eliminar de la Constitución mexicana las reivindicaciones que formaron parte de la Revolución de 1910? Por ejemplo, ¿pueden la no reelección presidencial y los derechos sociales ser alterados o suprimidos de nuestra Carta Magna? ¿El derecho establece controles que eviten la derogación constitucional del reconocimiento de la igualdad entre el hombre y la mujer, al cual subyace una larga y constante historia de lucha?

Resolver este cuestionamiento implica, necesariamente, determinar si el poder reformador de la Constitución enfrenta o debe enfrentar límites materiales en su actuación. Para ello, se analiza si la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 introduce nuevos elementos a la discusión sobre la existencia o no de dichos límites materiales.

La consagración en la propia Constitución de un proceso agravado para reformarla demuestra el cuidado formal que se debe tener cuando se pretende modificar la norma fundamental. [1] Sin embargo, ni las normas relacionadas con los medios de impugnación de actos legislativos, ni el artículo 135, que regula el procedimiento de reforma constitucional, establecen límites materiales al poder reformador.

Incluso, se podría decir que la manera en que dicho artículo presenta el proceso de reforma constitucional es incompleto: por ejemplo, al omitir establecer qué órganos están facultados para iniciarlo. Por esta razón, y acudiendo a las reglas básicas de la interpretación, se utiliza el artículo 71 que delimita quiénes pueden iniciar tal proceso.

En este sentido, en un análisis constitucional integral del artículo 135 parecería adecuado recurrir al nuevo artículo 1 y afirmar que el poder reformador se debe ajustar a las siguientes consideraciones para que una pretendida reforma sea válida y legítimamente integrada al texto constitucional:

1. Aparentemente, una reforma a la Constitución no es una vía para llevar a cabo restricciones o suspensiones de derechos. El primer párrafo del artículo 1 constitucional establece que el ejercicio de los derechos humanos reconocidos no podrá restringirse ni suspenderse salvo en los casos y las condiciones que la Constitución establece. El artículo 29 enuncia los supuestos y los requisitos para dichas restricciones y suspensiones; entre ellos, no se mencionan las reformas constitucionales.

De hecho, el artículo 29 alude a una serie de derechos que no están sujetos a restricción ni suspensión. Ante ello, se abre la pregunta de si este grupo de derechos constituye o no lo que se denomina como “normas pétreas”; es decir, aquellas que no permiten reforma alguna.

2. El poder reformador de la Constitución, en tanto órgano constituido (tal y como todos los órganos creados por la Carta Fundamental) debe sujetarse a las obligaciones del Estado; es decir, deberá “promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”.

3. El poder reformador de la Constitución debe actuar de acuerdo con el principio pro persona y de progresividad. Esto significa que el texto constitucional ahora vigente se erige como un parámetro que no acepta normas ni principios regresivos que reduzcan o limiten los derechos humanos de las personas.

4. Al ser los tratados internacionales en materia de derechos humanos parte integrante de la Norma Fundamental, cualquier proceso de reforma constitucional debe considerar su contenido, en tanto resulte más protector para las personas. Esto significaría que el poder reformador tendría la posibilidad de aplicar el control de convencionalidad respecto de las modificaciones que pretende introducir.

Si se toma como ejemplo el derecho a la igualdad, se tiene que éste no sólo se encuentra consagrado en la Constitución y en los tratados de los que México es parte; sino que, de acuerdo con la Opinión Consultiva número 18 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es una norma con carácter de jus cogens. Esto significa, en términos de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que el derecho a la igualdad no admite acuerdo en contrario. En consecuencia, cualquier reforma constitucional que disminuya el reconocimiento del derecho a la igualdad, podrá ser considerada nula.

Es importante resaltar que si bien las normas de jus cogens se encuentran dentro del rango más cercano a la intangibilidad normativa –es decir, no puede haber actos o normas que las contradigan o limiten-, no se constituyen como “normas pétreas”, ya que se acepta que puedan ser modificadas “por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter.” [2] Esto responde a la necesidad de adaptación del derecho, siempre a favor de la persona.

Así las cosas, frente a las preguntas planteadas, la respuesta parece ser que todas las normas constitucionales son susceptibles de reforma, en tanto ésta sea progresiva y más protectora de la persona. Entonces, el límite al poder reformador no se encuentra en “no tocar” ciertas normas de la Carta Magna –lo que supondría la consagración de normas pétreas- sino en cómo y para qué hacerlo. [3] Además, “el poder y órgano reformador o revisor de la Constitución está facultado precisamente para ello, i.e., para adicionar y modificar una Constitución, no para destruirla o sustituirla por otra”. [4]

En principio, la Constitución representa y consolida las demandas, necesidades y estructuras que requiere una sociedad para que todas las personas en ella estén en condiciones de diseñar y ejecutar un proyecto de vida digna. Estas demandas, necesidades y estructuras requieren de procesos democráticos de adaptación al cambio. Por ello, es siempre deseable que existan mecanismos que hagan posible que la norma suprema vaya reflejando estas aspiraciones, de manera que impacten positivamente en el ejercicio y goce de los derechos humanos de las personas.

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